Nguyễn Quang Dy
Lời mở đầu
Nay tôi viết bài này (15.000 từ) khi Joe Biden chưa tuyên thệ nhậm chức (20/1/2021), hy vọng góp phần làm sáng tỏ bức tranh đối ngoại của chính quyền mới. Tuy còn quá sớm để đưa ra các nhận định chủ quan, nhưng có thể dựa vào tài liệu tham khảo và cập nhật diễn biến để phác họa chính sách đối ngoại của chính quyền Biden đối với Trung Quốc và khu vực Indo-Pacific, là tâm điểm của những bất ổn toàn cầu. Bài khảo cứu này giới thiệu những cơ sở ban đầu để phân tích và đánh giá tình hình cũng như chính sách trong bối cảnh mới.
Trong khi Chính quyền Biden chờ Thượng viện (hiện đảng Cộng Hòa vẫn nắm đa số) phê chuẩn nhân sự chủ chốt cho nội các mới, thường phải nửa năm sau thì chính quyền Biden mới chính thức có chính sách đối ngoại và an ninh quốc phòng mới (National Security Strategy/National Defense Strategy). Đây là chủ đề còn đang diễn biến với nhiều ẩn số và biến số, nên bài này chỉ có thể phác họa một phần chính sách đối ngoại của Biden liên quan đến Trung Quốc và khu vực, trong đó có Biển Đông và Việt Nam, là một ưu tiên hàng đầu.
Bài này đề cập đến 8 vấn đề liên quan đến chính sách đối ngoại mới: (1) Cơ sở và đặc điểm chính sách đối ngoại mới; (2) Các trụ cột của chính sách đối ngoại mới; (3) Chính sách đối ngoại vì tầng lớp Trung lưu; (4) Tầm nhìn Indo-Pacific và Bộ tứ mở rộng; (5) Đánh giá các thách thức của Trung Quốc; (6) Triển vọng quan hệ Mỹ-Trung và khu vực; (7) Triển vọng quan hệ Mỹ-Việt và Biển Đông; (8) Rủi ro trong thương mại Mỹ-Việt.
Cơ sở và đặc điểm chính sách đối ngoại mới
Theo quy luật, cái gì phải đến sẽ đến. Trước đó (8/12) Toàn án Tối cao bác đơn kiện của phe Cộng hòa đòi phủ nhận kết quả bầu cử. Tuy Trump chưa thừa nhận thất bại nhưng nền dân chủ Mỹ đã thắng. Các thẩm phán tòa án tối cao trung thành với Hiến pháp chứ không phải với tổng thống.
Sau một năm khủng hoảng y tế, đại dịch Corona đã làm gần 20 triệu người Mỹ lây nhiễm và gần 350 ngàn người chết (đứng đầu thế giới) nhưng chưa dừng lại. Khủng hoảng chính trị và chiến dịch tranh cử tổng thống làm nước Mỹ chia rẽ sâu sắc. Tuy phải chờ tổng thống đắc cử tuyên thệ nhậm chức (20/1/2021) nhưng “trò chơi đã kết thúc”. Đã đến lúc người Mỹ phải gác lại bất đồng để hòa giải, nhằm hàn gắn vết thương và phục hồi đất nước.
Chính sách đối ngoại phải dựa trên thực trạng và thực lực của đất nước. Hiện nay, nước Mỹ đứng trước ba vấn đề lớn và cấp bách phải ưu tiên xử lý trước. Một là hệ quả nặng nề của đại dịch Coronavirus. Hai là tình trang chia rẽ sâu sắc không chỉ giữa hai chính đảng mà còn trong cộng đồng, do hệ quả trực tiếp của tranh cử tổng thống năm 2020. Ba là kinh tế suy thoái do hệ quả của đại dịch cũng như chiến tranh thương mại Mỹ-Trung.
Đối ngoại có lẽ chưa phải là ưu tiên số một của chính quyền Joe Biden, ít nhất trong năm đầu tiên (2021). Biden có thể kế thừa và duy trì di sản đối ngoại của Trump liên quan đến Trung Quốc và tầm nhìn Indo-Pacific, cũng như ASEAN và vấn đề Biển Đông. Nếu có thay đổi, chắc Joe Biden sẽ nhấn mạnh khẩu hiệu “Nước Mỹ Trở lại” (America is Back!) và “Xây dựng lại Tốt hơn” (Build Back Better), để củng cố quan hệ với đồng minh tại khu vưc Indo-Pacific (với Nhật, Úc, Ấn, ASEAN), và tại khu vực Eurasia (với NATO và EU).
Nếu Chính quyền Joe Biden vẫn xác định Trung Quốc là đối thủ số một, thì phải ưu tiên các đồng minh và đối tác khu vực này theo tầm nhìn Indo-Pacific, lấy Bộ tứ (Quad) làm trụ cột (với Nhật, Úc, Ấn độ), và tăng cường đối tác chiến lược ASEAN (trong đó có Việt Nam) để đối phó với Trung Quốc tại Biển Đông. Trong bối cảnh bầu cử Mỹ đầy kịch tính, Ngoại trưởng Mike Pompeo và Cố vấn An ninh Quốc gia Robert O’Brian đã vội đến thăm Việt Nam và khu vực (29-30/10 và 20-22/11) nhằm trấn an đồng minh và đối tác.
Các chuyên gia vẫn chưa biết rõ liệu Joe Biden sẽ triển khai chiến lược “tái cân bằng Châu Á-Thái Bình Dương 2.0” hay khởi động lại chiến lược “Indo-Pacific An toàn và Thịnh vượng” như gần đây Biden đã đề cập với các nguyên thủ quốc gia của “Bộ Tứ” (Quad). Về kinh tế và địa chiến lược, Chính quyền Biden có thể đàm phán lại một số điều khoản để gia nhập lại CPTPP, nhằm đối trọng với hiệp định RCEP mà Trung Quốc vừa ký với 10 nước ASEAN và 4 nước Đông Á (Nhật, Hàn Quốc, Úc, Tân Tây Lan), không có Mỹ và Ấn Độ.
Theo Bill Reinsch (CSIS) Joe Biden sẽ không ký hiệp định thương mại mới nào cho đến khi có thể đàm phán trên thế mạnh với “chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu”. Nói cách khác, Joe Biden sẽ không lặp lại học thuyết của Trump/Lighthizer, cũng không quay lại chính sách truyền thống thời Bill Clinton. “Chúng ta sẽ đi tìm một cái gì đó mới và chưa được định nghĩa. Chúng ta có thể mất vài năm để tranh luận về nó”. (Saying Goodbye to US Trade Chief Lighthizer’s Doctrine, Shawn Donnan, Bloomberg, December 23, 2020).
Biden đã đề cử một số nhân vật vào các vị trí chủ chốt về đối ngoại và an ninh quốc gia, phản ảnh tầm nhìn và lập trường của chính quyền mới. Tuy Biden nhấn mạnh tính đa dạng về sắc tộc và giới tính, nhưng hầu hết các nhân vật chủ chốt gồm những quan chức chuyên nghiệp đã từng phục vụ trong chính quyền Clinton và Obama, như Tony Blinken (làm Ngoại trưởng), Jake Sullivan (Cố vấn An ninh Quốc gia), Linda Thomas-Greenfield (Đại sứ tại LHQ), tướng Lloyd Austin (Bộ trưởng bộ Quốc phòng), Susan Rice (Hội đồng Chính sách Đối nội), Katherine Tai (Đại diện Thương mại), John Kerry (Đặc Phái viên về Khí hậu)...
Một số nhân vật khác tuy chưa được đề cử nhưng chắc có vai trò và ảnh hưởng tới chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia. Đó là Michele Flournoy (CNAS CEO, cựu Thứ trưởng Bộ Quốc phòng thời Obama); Kurt Cambell (Asia Group CEO, cựu trợ lý Ngoại trưởng phụ trách Đông Á thời Obama); Ely Ratner (CNAS Vice President, CFR fellow, cựu Phó cố vấn an ninh quốc gia cho Joe Biden); Elbridge Colby (CNAS fellow, cựu Phó trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng, 2017-2018); Mat Pottinger (Phó Chủ tịch Hội đồng An ninh Quốc gia)...
Chiến dịch tranh cử của Joe Biden đã quy tụ được hơn 2.000 chuyên gia các loại, biên chế thành các tiểu ban để vừa phục vụ cho tranh cử vừa làm kho dự trữ nhân sự một khi Joe Biden đắc cử. Điều đáng lưu ý là Phó tổng thống đắc cử Kamala Harris là một ủy viên công tố sắc sảo và có tư duy độc lập, nhưng cũng là một thành viên (team player) hiện đang làm quen với vị trí Phó tổng thống cho Joe Biden. Tương lai của Harris còn ở phía trước sau bốn năm nữa, nên cần tranh thủ sự ủng hộ của các cố vấn chuyên nghiệp và trung thành với Biden.
Khẩu hiệu “Nước Mỹ trở lại” có thể hiểu là “Bộ Ngoại giao Trở lại”. Biden đề cử Blinken làm Ngoại trưởng là một tin vui cho Bộ Ngoại giao, từ nay có vai trò chủ lưu (mainstream) và làm việc chuyên nghiệp (professionalism) cùng đồng đội (teamwork), sau bốn năm bị Trump coi nhẹ (với kinh phí và nhân sự thiếu hụt). Từ nay, Nhà Trắng và nội các sẽ phối hợp chặt chẽ, với Susan Rice là “cầu nối” giữa Bộ Ngoại giao với Hội đồng An ninh Quốc gia (NSC), giữa đối nội với đối ngoại. Theo Blinken, chính quyền Biden sẽ hàn gắn quan hệ với đồng minh bị rạn nứt dưới thời Trump, và phục hồi cam kết của Mỹ với các tổ chức quốc tế.
Joe Biden nhấn mạnh: “chúng ta phải chứng minh với thế giới là Mỹ sẵn sàng lãnh đạo, không chỉ bằng tấm gương về quyền lực mà bằng quyền lực của tấm gương”. Sự phát triển của chủ nghĩa độc đoán, chủ nghĩa quốc gia, và chủ nghĩa phi tự do, làm suy yếu khả năng chúng ta đối phó với biến đổi khí hậu, dịch bệnh, di cư ồ ạt, và đình đốn công nghệ. Trong khi lòng tin vào các thể chế dân chủ bị giảm sút thì nỗi lo sợ thể chế độc tài tăng lên. Các nền dân chủ bị tê liệt bởi chia rẽ đảng phái, què quặt bởi tham nhũng, và còng lưng bởi bất công. (Why America Must Lead Again, Joseph Biden, Foreign Affairs, March/April 2020).
Theo Giáo sư Francis Fukuyama (Standford University), trong năm 2020, dân chủ đã thụt lùi so với chuyên chế, nhưng có lý do để hy vọng tình hình bắt đầu đảo ngược. Những người dân túy như Donald Trump đã dùng quyền lực làm suy yếu hàng loạt cơ quan chức năng của Mỹ như FBI, cộng đồng tình báo, các dịch vụ công, thẩm phán liên bang, và báo chí dòng chính mà Tổng thống thường gọi là “kẻ thù của nhân dân Mỹ”. Cho đến nay, sự tấn công nghiêm trọng nhất là vào các thể chế dân chủ khi Donald Trump từ chối thừa nhận thất bại trong cuộc tranh cử với Joe Biden, và những cáo buộc thiếu căn cứ rằng bầu cử gian lận.
Nhưng cuối cùng, hệ thống dân chủ của Mỹ vẫn đứng vững và người Mỹ đã từ chối nhiệm kỳ thứ hai của Trump. Tuy nhiều người phe Cộng Hòa vẫn tiếp tục bác bỏ lá phiếu chính danh, nhưng Joe Biden sẽ tuyên thệ nhậm chức Tổng thống vào ngày 20/1 và bắt tay vào hàn gắn những tổn thất do Trump gây ra. (Francis Fukuyama on the State of Democracy in 2020 and Beyond, Francis Fukuyama, Wall Street Journal, December 15, 2020).
Các trụ cột của chính sách đối ngoại mới
Đầu năm 2019, Tony Blinken đã viết bài phê phán chủ trương “Nước Mỹ Trước hết” (America First) của Trump và đề xuất chủ trương mới (America First is only making the world worse. Here’s a better approach, Anthony Blinken and Robert Kagan, Washington Post, January 1, 2019). Theo Blinken, ai lên làm Tổng thống cuối năm 2020 sẽ khó đảo ngược xu hướng trước Trump và kéo dài sau Trump. Trong thế kỷ này, có những thách thức mới mà không có nước nào có thể một mình đối phó. Ngoan cố duy trì “Nước Mỹ Trước hết” với chủ nghĩa quốc gia, chủ nghĩa đơn phương và bài ngoại, sẽ làm vấn đề trầm trọng hơn.
Blinken đề xuất một chính sách đối ngoại mới để kết nối toàn cầu có trách trách nhiệm hơn và được hầu hết người Mỹ ủng hộ. Chính sách đó phải đúc kết kinh nghiệm từ các bài học thất bại trước đây để tránh cả hai khuynh hướng đều nguy hiểm là “đối đầu” hay “thoái lui”, và phải hiểu sự khác biệt giữa “lợi ích riêng” (self-interest) và “ích kỷ” (selfishness). Trước những vấn đề của thế giới hiện nay và sai lầm của Mỹ, “chúng ta không được quên những gì đã đạt được và những gì thế giới này sẽ tạo ra, nếu Mỹ thiển cận đánh mất tương lai”.
Chính sách đó dựa trên bốn trụ cột. Một là ngoại giao phòng ngừa và răn đe. Một chính sách đối ngoại có trách nhiệm phải phòng ngừa hay ngăn chặn được khủng hoảng trước khi bị mất kiểm soát. Hai là thương mại và công nghệ. Trump coi thương mại là trò chơi thắng-thua (zero-sum) mà bên thắng kiếm được nhiều tiền hơn bên thua. Ba là đồng minh và thể chế . Mỹ không phải đối phó hay chịu tốn kém một mình. Bốn là nhập cư và tị nạn. Mỹ phải làm quen với nạn di cư ồ ạt (hơn 70 triệu người) gây chia rẽ và bất ổn về địa chính trị.
Blinken chỉ trích lập trường của Trump về Trung Quốc là không hiệu quả (ineffective) và cho rằng chủ trương tách Mỹ khỏi Trung Quốc về kinh tế (decoupling) là không thực tế và phản tác dụng (unrealistic and counter-productive). Trump đã làm cho Trung Quốc mạnh lên về một số mặt chiến lược (key strategic goals) và làm cho quan hệ với đồng minh yếu đi, không coi trọng nhân quyền và làm tổn hại đến nền dân chủ. Theo Blinken, Mỹ phải tìm cơ hội hợp tác với Trung Quốc, để kiểm soát vũ khí và đối phó với biến đổi khí hậu.
Dưới thời Obama, Tony Blinken là đồng tác giả của chính sách xoay trục sang Châu Á. Lý do chính Mỹ muốn hòa giải với Việt Nam vì Hà Nội có tiếng nói mạnh nhất ASEAN chống lại Trung Quốc bành trướng tại Biển Đông. Trong dịp trao đổi với Walter Russell Mead tại Hudson Institute (9/7/2020) Blinken nói “Có sự đồng thuận ngày càng cao giữa các bên rằng Trung Quốc có một loạt thách thức mới nên rất khó duy trì nguyên trạng”.
Dưới thời Biden, để triển khai chính sách đối ngoại vì giới trung lưu, Mỹ sẽ gắn kết thương mại với phục hồi kinh tế như nhiệm vụ hàng đầu. Nếu Robert Lighthizer là một “deal maker” thì Katherine Tai là một “team player”. Thương mại là một công cụ đối nội hoặc đối ngoại, tự nó không phải là mục đích mà chỉ là phương tiện để tạo ra cơ hội. Dưới thời Biden, sự phân định ranh giới giữa thương mại (Katherine Tai) và đối ngoại (Tony Blinken), giữa đối nội (Susan Rice) và an ninh quốc gia (Jake Sullivan) sẽ càng mờ nhạt (fuzzy).
Tuy Katherine Tai có bề dầy kinh nghiệm đàm phán thương mại, đặc biệt là với Trung Quốc, nhưng chắc sẽ không được phe Cộng Hòa ủng hộ như với Lighthizer trong các vấn đề thương mại với Trung Quốc. Trừ phi phe Dân Chủ giành được hai ghế của phe Cộng Hòa tại bang Georgia để nắm đa số tại Thượng viện, Joe Biden sẽ gặp trở ngại tại Thượng viện nếu phe Cộng Hòa vẫn kiểm soát như trước. Tuy chủ trương chống Trung Quốc đã trở thành đồng thuận lưỡng đảng trong Quốc Hội, sự phân hóa giữa hai đảng là một thực tế.
Để đối phó với Trung Quốc đang trỗi dậy, Tony Blinken có ý tưởng thiết lập “một mặt trận thống nhất gồm các nước dân chủ” (a formal concert of liberal nations) để đối phó với “chủ nghĩa dân tộc hoang dã” (brute nationalism). Việc xóa bỏ những di sản cực đoan và thiếu nhất quán của Trump trong bốn năm qua là cần thiết, nhưng chính quyền Biden chắc không theo xu hướng “thực dụng giả tạo” (deceptive pragmatism) thời Obama, mà có thể giống lựa chọn của Bill Clinton giữa xu hướng giá trị (idealism) và lợi ích (realism).
Theo Alexander Vuving (Trung tâm APCSS), tuy các nước lớn là tác nhân quyết định hệ thống quốc tế, nhưng sự thăng trầm của họ và cân bằng lực lượng giữa họ cũng chịu tác động mạnh bởi các tác nhân khác làm thay đổi hệ thống. Có ba loại cấu trúc chính định hình quan hệ giữa các nước lớn. Một là hệ thống các tín điều của giới tinh hoa và dân chúng. Hai là cấu trúc chiến lược hình thành từ sự tương tác của trật tự giữa các nước lớn có liên quan. Hiểu được cấu trúc chiến lược trong cạnh tranh nước lớn sẽ giúp trả lời câu hỏi cơ bản liên quan đến chiến tranh và hòa bình. Ba là cạnh tranh nước lớn cũng bị định hình bởi địa lý, như hình thái đất, biển, và địa hình sẽ cho đấu trường cạnh tranh nước lớn một hình thái độc đáo.
Về hình thái cấu trúc, tiền lệ gần nhất về cạnh tranh nước lớn ở Châu Á là sự đối đầu đang diễn ra giữa Nhật Bản và Trung Quốc cũng như giữa Nhật Bản và Nga trong thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20. Nhật Bản là một cường quốc hải đảo lúc đó trỗi dậy, trong khi Trung Quốc là một cường quốc đất liền hiện đang trỗi dậy. 90% dầu thô nhập khẩu cho Trung Quốc, Nhật Bản, và Hàn Quốc, gần 2/3 nguồn cung năng lượng cho Hàn Quốc, 60% nguồn cung năng lượng cho Nhật Bản và Đài Loan, và 4/5 thương mại của Đông Nam Á đều qua Biển Đông. Theo Alexander Vuving, “Ai kiểm soát được Tây Thái Bình dương và Đông Ấn Độ dương sẽ làm chủ Châu Á; Ai làm chủ Châu Á sẽ kiểm soát vận mệnh thế giới”. (Great Power Competition: Lessons from the Past, Implications for the Future, Alexander Vuving, October 2020).
Trong một cuốn sách mới xuất bản (The China Nightmare: The Grand Ambitions of a Decaying State, Dan Blumenthal, AEI Press, October 2020) giáo sư Blumenthal (American Enterprise Institute) đã phân tích nghịch lý Trung Quốc. Đó là một cường quốc quyết đoán và tham vọng nhưng tiềm ẩn những điểm yếu có thể chặn lại sự trỗi dậy hay đẩy nhanh sự suy tàn. Theo Blumenthal, tuy bên trong Trung Quốc ngày càng yếu, nhưng bên ngoài vẫn đầy tham vọng chiến lược. Vì vậy, Mỹ và các đồng minh phải cảnh giác vì “các cường quốc đang suy tàn vẫn nguy hiểm như các cường quốc đang trỗi dậy”. (China Is Both Weak and Dangerous, Matthew Kroenig & Jeffrey Cimmino, Foreign Policy, December 7, 2020).
Theo Giáo sư Rana Mitter (University of Oxford), quyền lực của Trung Quốc gồm quan hệ nhân quả giữa bốn yếu tố là chủ nghĩa độc đoán (authoritarianism), chủ nghĩa tiêu thụ (consumerism), tham vọng toàn cầu (ambition), và công nghệ (technology), gọi tắt là mô hình ACGT. Các yếu tố đó kết hợp lại để hình thành bản sắc chính trị và cách tiếp cận của Trung Quốc đối với thế giới. Xu thế ngày càng độc đoán dưới thời Tập Cận Bình chỉ dẫn đến một tương lai duy nhất cho Trung Quốc. Lãnh đạo Trung Quốc muốn củng cố quyền lực không chỉ trong nước mà còn tham vọng toàn cầu. Điều đó không có gì mới. Tầm nhìn của Trung Quốc còn dẫn đến một tham vọng khác là Trung Quốc muốn lãnh đạo thế giới thứ ba (global South).
Trở ngại lớn nhất với Trung Quốc không phải là sự thù địch của Mỹ và các nước đồng minh, mà chính là chủ nghĩa độc đoán (authoritarianism). Sự cam kết của Bắc Kinh đối với yếu tố cốt lõi đó của bản sắc Trung Quốc gây khó khăn lớn cho ba yếu tố còn lại (là chủ nghĩa tiêu thụ, tham vọng toàn cầu, và công nghệ, như mật mã di truyền DNA) để kết hợp bên trong thành công, gây hận thù với thế giới bên ngoài, và tạo ra hàng rào ngăn cách giữa Trung Quốc và thế giới mà nó muốn kiến tạo. (The World China Wants: How Power Will - and Won’t - Reshape Chinese Ambitions, Rana Mitter, Foreign Affairs, January/February 2021).
Trong thập kỷ đầu của thế kỷ 21, Trung Quốc đã tự hào về sự phát triển của báo chí điều tra (investigative journalism), xã hội dân sự (civil society) và mạng xã hội (social media) dù chưa có dân chủ thực sự. Tuy đảng cộng sản không có khả năng trở thành đảng dân chủ xã hội, nhưng điều đó không có nghĩa là Trung Quốc không thể trở lại hình thái trước đây. Nói cách khác, chủ nghĩa độc đoán của Trung Quốc trước năm 2012 đỡ khó chịu hơn đối với nhân dân trong nước cũng như thế giới bên ngoài. Chủ nghĩa độc đoán cực đoan khi kết hợp với bành trướng đối đầu đã làm xấu đi các yếu tố khác của mô hình Trung Quốc muốn nhấn mạnh chủ nghĩa tiêu thụ nhằm cải thiện đời sống vật chất. Tương lai của Trung Quốc phụ thuộc vào việc kết hợp thành công các yếu tố khác của mô hình ACGT. Nhưng lúc này, chủ nghĩa độc đoán đe dọa hạn chế khả năng Bắc Kinh kiến tạo một hình thức khả thi cho trật tự thế giới.
Chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu
Để lãnh đạo thế giới, chính sách đối ngoại của chính quyền Biden sẽ khác với Obama và Trump là dựa trên “tầng lớp trung lưu” (middle class) như “tài sản lớn nhất của chúng ta”. Ngoại giao là công cụ đầu tiên của quyền lực Mỹ. Joe Biden hứa sẽ nâng ngoại giao lên làm công cụ số một của chính sách đối ngoại, và tái đầu tư vào Bộ Ngoại giao, bị Chính quyền Trump làm “rỗng ruột” và đặt Bộ Ngoại giao Mỹ vào tay các nhà ngoại giao chuyên nghiệp. (Why America Must Lead Again, Joseph Biden, Foreign Affairs, March/April 2020).
An ninh kinh tế là an ninh quốc gia, nên chính sách thương mại phải bắt đầu từ trong nước. Vấn đề là ai sẽ viết ra các quy tắc thương mại? Biden khẳng định “Mỹ chứ không phải Trung Quốc sẽ dẫn đầu công việc đó. Mỹ phải cứng rắn với Trung Quốc. Không có lý do gì Mỹ lại tụt hậu so với Trung Quốc hay bất cứ ai”. Cách hiệu quả nhất để đối phó với Trung Quốc là xây dựng một mặt trận thống nhất gồm các nước đồng minh và đối tác của Mỹ để ngăn chặn các hành động vi phạm luật pháp và nhân quyền của Trung Quốc. Mỹ chiếm 1/4 GDP toàn cầu, nên khi liên kết với các nền dân chủ khác, chắc sức mạnh Mỹ sẽ tăng gấp đôi.
Để phát huy vai trò của tầng lớp trung lưu Mỹ, các nhà ngoại giao Mỹ phải có chính sách đối ngoại mới “ít tham vọng hơn” (less ambitious), dựa vào tầng lớp trung lưu để xây dựng lại lòng tin trong nước và ngoài nước. Chính sách này đã được nghiên cứu và đề xuất trong một báo cáo gần đây của quỹ Carnegie Endowment, “Làm cho Chính sách Đối ngoại của Mỹ phù hợp hơn với tầng lớp Trung lưu” (Making US Foreign Policy Work Better for the Middle Class, Jake Sullivan and others, Carnegie Endowment, September 23, 2020).
Nhóm tác giả tại Carnegie Endowment gồm 11 người, trong đó có Jake Sullivan, vừa được Biden đề cử làm Cố vấn An ninh Quốc gia. Theo các nhà phân tích, báo cáo đề cập đến ba đặc điểm nổi bật. Một là toàn cầu hóa không có lợi cho nhiều người Mỹ. Hai là khuyến nghị nhóm đối ngoại phối hợp chặt chẽ với nhóm đối nội và nhóm kinh tế để Mỹ có một chính sách nhất quán hơn. Ba là phải xây dựng “một đồng thuận chính trị mới” trên cơ sở chính sách đối ngoại có lợi cho tầng lớp trung lưu. (Biden's middle-class foreign policy departs from Obama and Trump, Ken Moriyasu, Nikkei Asian Review, December 15, 2020).
Báo cáo này đưa ra năm khuyến nghị cơ bản. Một là phải mở rộng cuộc tranh luận vượt ra khỏi vấn đề thương mại. Hai là phải xử lý hệ quả phân phối trong chính sách kinh tế đối ngoại. Ba là phải phá vỡ những “lô cốt” về đối nội và đối ngoại, Bốn là phải từ bỏ các nguyên tắc tổ chức đã lỗi thời trong chính sách đối ngoại. Năm là phải xây dựng đồng thuận chính trị mới trên cơ sở chính sách đối ngoại dựa vào tầng lớp trung lưu Mỹ. Tóm lại, các khuyến nghị của nhóm tác giả soạn thảo báo cáo này đề xuất một kế hoạch xây dựng lại lòng tin.
Trong báo cáo, Jake Sullivan lập luận về sự “cộng sinh quản trị được” (managed coexistence) giữa Mỹ và Trung Quốc. Tuy Trung Quốc là “đối thủ đáng gờm” (formidable competitor) nhưng cũng là “đối tác thiết yếu” (essential patner). Khái niệm này tương tự như “cạnh tranh qua hợp tác” (cooperative competition) mà Trung Quốc thường đề cập (với hàm ý hợp tác G-2). Trước khi chết, Richarrd Nixon thừa nhận đã tạo ra Frankenstein bằng cách mở cửa cho Trung Quốc hội nhập thế giới. Trump cũng thừa nhận sai lầm lớn nhất của chính sách đối ngoại Mỹ sau Đại chiến II là tạo ra con quái vật bằng cách giúp Trung Quốc trỗi dậy.
Trong số các nhân vật được Biden đề cử, có hai trường hợp đáng lưu ý, chứng tỏ báo cáo này của Carnegie Endowment có ảnh hưởng lớn. Một là Jake Sullivan (đồng tác giả của báo cáo, làm cố vấn cho Biden trong suốt chiến dịch tranh cử) được đề cử làm cố vấn an ninh quốc gia. Hai là Susan Rice (chuyên gia về đối ngoại, cựu cố vấn an ninh quốc gia cho Obama), được Biden đề cử làm Giám đốc Hội đồng Chính sách Đối nội tại Nhà Trắng. Susan Rice sẽ làm “cầu nối” giữa nhóm đối nội với nhóm kinh tế và nhóm an ninh quốc gia, phối hợp chặt chẽ với Jake Sullivan và Brian Deese được đề cử làm Giám đốc Hội đồng Kinh tế.
Phát biểu trong dịp được đề cử, Susan Rice nhấn mạnh: “trong thế kỷ 21, các yêu cầu về đối nội, đối ngoại, và kinh tế sẽ gắn chặt với nhau” (deeply intertwined). Cũng với tinh thần đó, Biden đã đề cử Katherine Tai làm Đại diện Thương mại (USTR). Theo Biden, “Thương mại là một trụ cột thiết yếu trong kế hoạch của chính quyền mới để “Xây dựng lại Tốt hơn” (Build Back Better) nhằm triển khai một chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu.
Từ khi đắc cử, Biden thường nói với người Mỹ rằng “sự giúp đỡ đang đến” (help is on the way). Chính sách đối ngoại vì tầng lớp trung lưu nhằm đáp ứng vấn đề này. Theo báo cáo của Carnegie, chính quyền Trump hầu như không được sự ủng hộ của đa số người Mỹ để đổi mới chính sách đối ngoại. Muốn khôi phục tính nhất quán và ổn định trong chính sách đối ngoại, phải có sự ủng hộ rộng rãi của người dân. Có lẽ lối thoát duy nhất và tốt nhất lúc này để xây dựng sự ủng hộ đó là làm cho chính sách đối ngoại phù hợp với tầng lớp trung lưu Mỹ.
Tuy báo cáo đó không đề cập đến việc Mỹ có gia nhập CPTPP hay không, nhưng người Mỹ từ thành thị đến nông thôn đều cho rằng các chính quyền trước chưa làm đủ để chính sách đối ngoại có ích cho giới trung lưu. Nhu cầu “đồng thuận chính trị mới” (new political consensus) là do các đồng minh và đối tác trên thế giới không còn tin vào các thỏa thuận với Washington, vì họ lo ngại thỏa thuận với chính quyền trước sẽ không bền vững khi Mỹ chuyển sang chính quyền sau. Vì vậy, họ phải tiếp tục đánh cược (hedging their bets) để duy trì quan hệ với Mỹ trong khi vẫn quan hệ với Trung Quốc và các đối thủ khác của Mỹ.
Theo Bilahari Kausikan (cựu Bí thư Thường trực Bộ Ngoại giao Singapore), Chính quyền Biden sẽ phản ứng tích cực hơn về “vai trò trung tâm của ASEAN” và đỡ tiêu cực hơn về các hiệp định thương mại CPTPP và RCEP. Mỹ sẽ tiếp tục chống Trung Quốc tại Biển Đông và sông Mekong. Tuy Chính quyền Biden chú trọng xây dựng quan hệ với đồng minh, nhưng họ có thể đẩy ASEAN xuống “vị trí ưu tiên hạng hai”, trừ phi ASEAN vận dụng quyết tâm chính trị của cả khối để hỗ trợ các mục tiêu của Mỹ. (Southeast Asia must prepare for the worst in 2021, Bilahari Kausikan, Nikkei AsianReview, December 27, 2929).
Tuy Biden đề cử các nhà ngoại giao chuyên nghiệp làm làm Cố vấn An ninh Quốc gia và Ngoại trưởng, nhưng họ chẳng có kinh nghiệm gì đặc biệt và quan hệ gắn bó với Đông Nam Á. Bộ trưởng Quốc phòng được đề cử cũng không có kinh nghiệm gì về Châu Á ngoài Trung Đông. Chẳng ai trong số họ quan tâm đến chính sách ngoại giao thận trọng và từ tốn của ASEAN mà trong đó hình thức và thủ tục cũng quan trọng như kết quả. Cũng như những người tiền nhiệm, họ ưu tiên quan hệ song phương với các nước đồng minh lớn hơn như Nhật Bản, Úc, Hàn Quốc, và Ấn Độ. Các nước đó sẽ tiếp tục được Mỹ quan tâm hơn ASEAN. Trước mắt, Joe Biden sẽ ưu tiên hơn cho y tế trong nước và hậu quả kinh tế do đại dịch.
Chính quyền Biden sẽ chịu nhiều sức ép từ đảng Cộng Hòa và cánh tả của đảng Dân Chủ. Việc Biden sẽ xoa dịu cánh tả thế nào sẽ tác động đến Đông Nam Á. Vì vậy, ASEAN không nên phản ứng thái quá nếu Chính quyền Biden không ưu tiên ASEAN như vẫn mong đợi. Cái bóng Trung Quốc sẽ tiếp tục trùm lên Đông Nam Á, như một mối lo hay một cơ hội, để tái cân bằng hay để tương tác. Chỉ có những ai quá tham nhũng hay quá ngây thơ mới tin vào tuyên truyền của Bắc Kinh về “một cộng đồng cùng chung vận mệnh”. Hầu hết các nước ASEAN đều hiểu rằng sự có mặt của Mỹ ở Đông Nam Á vẫn là yếu tố không thể thay thế để cân bằng lực lượng, và sự cân bằng đó là điều kiện thiết yếu để quan hệ với Trung Quốc.
Tầm nhìn Indo-Pacific và Bộ tứ mở rộng
Tầm nhìn Indo-Pacific với Bộ tứ (Quad) làm nòng cốt, phản ánh xu hướng đối đầu chiến lược Mỹ-Trung (US-China rivalry) bắt đầu từ chủ trương “xoay trục sang Châu Á” (Pivot hay rebalance) dưới thời Obama, tuy tuần tra FONOP như “đi qua vô hại” (innocent passage) là “tiếng kèn ngập ngừng” (uncertain trumpet). Dưới thời Trump, mật độ tuần tra và tập trận tăng lên cả số lượng và chất lượng, gồm tàu sân bay USS Carl Vinson và USS Ronald Reagan đến thăm Đa Nẵng, nhưng không đủ răn đe Trung Quốc tiếp tục quân sự hóa các đảo nhân tạo mà họ chiếm đóng trái phép và kiểm soát Biển Đông như cái ao của họ.
Trong hai năm qua, không chỉ có các nước Bộ tứ (Mỹ, Nhật, Úc, Ấn) tham gia tuần tra và tập trận ở Biển Đông và vùng Indo-Pacific, mà có 9 nước khác trong khối EU cũng tham gia, đặc biệt trong đó có hải quân Anh và Pháp. Trong năm 2020, Trung Quốc đã lợi dụng đại dịch Corona để đưa tàu thăm dò và tàu hải giám vào hoạt động liên tục trong vùng đặc quyền kinh tế của các nước Việt Nam, Malaysia, Philippines, và Indonesia.
Khi Joe Biden đối thoại với Thủ tướng Úc Scott Morrison, Thủ tướng Nhật Suga Yoshihide, Thủ tướng Ấn Độ Narendra Modi, và Tổng thống Hàn Quốc Moon Jae-in (tháng 11/2020), ông đã sử dụng cụm từ “Indo-Pacific”, như cố ý khẳng định sự nhất quán để kế tục tầm nhìn Indo-Pacific. Nhưng Joe Biden đã tế nhị thay hai chữ “tự do và rộng mở” (free and open) bằng hai chữ “an toàn và thịnh vượng” (secure and prosperous). (Biden Preparing to Tweak the Indo-Pacific Strategy? Sebastian Strangio, Diplomat, November 20, 2020).
Theo các nhà phân tích, tuy bốn ngoại trưởng Bộ tứ (Quad) gặp tại Tokyo (6/10/2020) đã đề cập đến khái niệm “Secure and Prosperous” nhưng diễn ngôn nói trên của Joe Biden có hai ý nghĩa đáng lưu ý. Một là ông khẳng định lập trường của chính quyền mới về “Tầm nhìn Indo-Pacific” trước thách thức chiến lược của Trung Quốc. Hai là nhân dịp này ông điều chỉnh tầm nhìn đó một cách thực dụng và thiết thực hơn với quan điểm và lợi ích của các nước khu vực. Theo Alexander Vuving (tweeted 19/11): “Cách diễn đạt này phù hợp hơn với lãnh đạo Châu Á vì họ coi trọng “An toàn và Thịnh vượng” hơn “Tự do và Rộng mở”.
Theo Giáo sư Graham Allison (Belfer Center, Harvard), thuyết “cái bẫy Thucydides”, cho rằng hai siêu cường cũ và mới là Mỹ và Trung Quốc có xu hướng bá quyền nên khó thoát “cái bẫy Thucydides ”. Alexander Vuving phản biện rằng lý thuyết của Graham Allison sai vì dựa trên giả thuyết nhầm lẫn. Nguy cơ chiến tranh tồn tại theo thuyết chọi gà (chicken game), phụ thuộc vào sai lầm của con người, khuyết tật của máy móc, hay yếu tố ngoài hệ thống, chứ không phải do “cái bẫy Thucydides”. (Great Power Competition: Lessons from the Past, Implications for the Future, Alexander Vuving, Hindsight, Insight, Foresight: Thinking about Security in the Indo-Pacific, Alexander Vuving (ed), DKI APCSS, October 2020).
Cạnh tranh nước lớn tiếp tục tồn tại dưới dạng chạy đua vũ trang, chiến tranh ủy nhiệm, và “chiến tranh bằng phương tiện khác”. Tham vọng và sáng tạo của con người sẽ tìm ra cách để các cường quốc theo đuổi “cạnh tranh không tốn kém” như chiến tranh gián tiếp, chiến tranh tâm lý, chiến tranh kinh tế. Chiến tranh hạt nhân giữa hai cường quốc có thể hủy diệt cả hai, nên cạnh tranh nước lớn như “thế lưõng nan của người tù” (prisoner’s dilemma) biến thành trò chơi “chọi gà” (chicken game). Nếu chiến tranh không thể tránh khỏi vì cạnh tranh giữa các nước lớn được thiết chế theo trò chơi “prisoner’s dilemma” thì hòa bình cũng có thể đạt được qua cạnh tranh giữa các nước lớn được thiết chế theo trò chơi “chicken game”.
Quan niệm về bá quyền đã ăn sâu vào tâm trí người Trung Quốc và nay được thể hiện ra bằng “Giấc mộng Trung Hoa”. Về cơ bản, Mỹ có hai lựa chọn chiến lược. Nếu Mỹ muốn đứng đầu bằng cách phân chia quyền lực với Trung Quốc thì phải chơi trò “chicken game” đối xứng. Nhưng nếu Mỹ muốn phân chia quyền lực với Trung Quốc theo vị trí đứng đầu thì phải chơi trò bất đối xứng (asymmetric) mà Alexander Vuving gọi là trò chơi “peace-lover’s dilemma”. Xét về chiến lược, nếu một bên leo thang và bên kia xuống thang, thì bên nào hiếu chiến hơn sẽ thắng thế và sẽ tìm cách biến kết quả đó thành nguyên trạng.
Vậy Mỹ hành xử thế nào khi Trung Quốc hiếu chiến và leo thang? Một là Mỹ chịu thua Trung Quốc về cái gọi là “lợi ích cốt lõi” để tránh đối đầu. Nếu buộc phải ngã ngũ thì Mỹ sẽ chia sẻ quyền lực với Trung Quốc hoặc không theo đuổi “Hòa bình Kiểu Mỹ”. Sự lựa chọn chiến lược đó sẽ biến trò chơi “chicken game” đối xứng thành trò chơi “peace-lover’s dilemma” bất đối xứng. Một chiến lược khác tốt hơn có thể ngăn chặn chiến tranh và Trung Quốc cầm đầu là phải đứng vững (hold the line) khi Trung Quốc thử gân, và sẵn sàng đáp trả sự leo thang của Trung Quốc bằng sự leo thang của Mỹ, tuy vẫn để ngỏ kênh đàm phán.
Trên thực tế, sự quyết đoán (assertiveness) sẽ thành công trong trò chơi “chicken game”. Theo Alexander Vuving, Trung Quốc đã chứng tỏ thành công lớn bằng hành động “hiếu chiến nhưng không quá hiếu chiến” được vận dụng trong “vùng xám” (gray zone) giữa chiến tranh và hòa bình. Cách ứng xử trong vùng xám là vận dụng khoảng cách (gap) giữa bản chất hữu biến của thực tế và tính chất bất biến của luật lệ, tiêu chí, và quy ước.
Vùng xám thường có ba chiều, và bậc thầy trò chơi “chicken game” phải vận dụng cả ba chiều của vùng xám, với các chiến thuật như chuyện đã rồi (fait accompli), cắt lát salami, và bắp cải, bằng cách bao bọc mục tiêu như các lớp bắp cải bao gồm lực lượng dân sự ở trong cùng, lực lượng dân quân ở giữa, và lực lượng quân sự ở ngoài. Dựa trên các nguyên lý như loại trừ (deniability), ngụy trang (camouflage), vô hình (stealth), vô phương (indirection), tiệm cận (gradualism), và chuyện đã rồi (fait accompli), các chiến thuật này và chiến thuật khác được sáng tạo hay tái tạo để có ý nghĩa chiến lược trong các thập kỷ tới.
Chiến tranh quy ước quá rủi ro trong thời đại hạt nhân, nên chiến tranh “bằng phương tiện khác”, như chiến tranh chính trị, chiến tranh thông tin, chiến tranh tâm lý, chiến tranh kinh tế, chiến tranh pháp lý, có thể biến các phương tiện dân sự như báo chí, du lịch, đại học, tổ chức quốc tế, thành vũ khí thiết yếu để giành quyền lực. Một chiến thuật hiệu quả trong trò chơi “chicken game” là “riskfare”, được Trung Quốc vận dụng để có lợi thế. Riskfare là cách vận dụng rủi ro làm đối phương lo sợ không dám leo thang. Lo sợ leo thang lan nhanh ở các xã hội cởi mở và các nước nhỏ hơn, nên Trung Quốc có lợi thế trong việc biến lo sợ thành vũ khí để đạt được mục đích mà không cần sử dụng lực lượng quy ước.
Gần đây, Quốc Hội Mỹ đã thông qua “Đạo luật Chuẩn chi Quốc phòng” (NDAA 2021), để triển khai “Sáng kiến Răn đe Thái Bình Dương” (Pacific Deterrence Initiative), trong đó, có kế hoạch cải tổ Hạm đội 1 theo tầm nhìn Indo-Pacific. Vấn đề là (1) nếu Tổng thống Donald Trump veto đạo luật NDAA 2021 thì Quốc hội có phủ quyết (override) được không và Chính quyền Biden có xem xét lại quyết định về Hạm đội 1 hay không, và (2) sẽ chọn nơi nào làm căn cứ đóng quân cho Hạm đội 1. Sự hiện diện của Hạm đội 1 không chỉ có ý nghĩa chiến lược mà còn thúc đẩy đầu tư hạ tầng, tăng thêm việc làm, và nâng cao mức sống người dân.
Kenneth Braithwaite (Bộ trưởng Hải quân Mỹ) đã thông báo tại Tiểu ban Quân lực Thượng viện (2/12/2020) về quyết định cải tổ Hạm đội 1, sau khi Ngoại trưởng bốn nước Bộ tứ (Quad) đã họp tại Tokyo (tháng 10/2020). Hiện nay Singapore và Úc đều muốn làm nước chủ nhà cho Hạm đội 1. Theo các chuyên gia, Singapore thuận tiện cho việc sửa chữa tàu và tiếp liệu, lại gần eo Malaca, nhưng hải lộ chật hẹp, mật độ tàu thuyền quá đông và quá gần Trung Quốc. Trong khi đó, cảng Darwin (Bắc Úc) hoặc Perth (Tây Úc) có cơ sở hạ tầng kỹ thuật tốt và phù hợp với chiến lược Indo-Pacific. Nhưng năm 2015, tiểu bang Bắc Úc đã cho tập đoàn Landbridge của Trung Quốc thuê cảng Darwin trong 99 năm với giá A$506 triệu.
Quyết định gây tranh cãi này của Úc đã làm Washington tức giận và phản ứng vì Canberra không tham khảo ý kiến Mỹ trước trong khi Mỹ đã chọn Darwin làm nơi đồn trú cho 2.500 thủy quân lục chiến để luân chuyển hàng năm, và tham gia tập trận với quân đội Úc (Pitch Black exercises). Tuy chưa biết Mỹ sẽ chọn phương án nào, nhưng gần đây Úc đang điều chỉnh chiến lược vì quan hệ Úc-Trung ngày càng căng thẳng dưới thời Chính phủ Morrison, và lập trường của Washington ngày càng cứng rắn trước thái độ của Trung Quốc.
Gần đây Đại tướng Mark Milley (Tổng tham mưu trưởng liên quân Mỹ) đề xuất: (1) thay đổi thời hạn điều động quân nhân Mỹ đồn trú tại châu Á từ dài hạn (khoảng ba năm) thành ngắn hạn (chín tháng), và (2) mở rộng phạm vi có mặt của quân đội Mỹ không chỉ ở Nhật, Nam Hàn (có căn cứ quân sự) mà còn có nhiệm vụ tăng cường huấn luyện cho quân đội một số nước khác (như Việt Nam, Papua New Guinea, Palau, Bangladesh) để nâng cao khả năng tương tác về viễn thám, phòng không, pháo binh, công binh, theo kế hoạch huấn luyện “Pacific Pathways” của Bộ chỉ huy Hỗ trợ An ninh (Security Force Asistance Command).
Theo Derek Grossman, các nước Bộ Tứ hợp tác với Việt Nam, Hàn Quốc, Tân Tây Lan, trong khuôn khổ Bộ tứ Mở rộng theo tầm nhìn Indo-Pacific, trước mắt để chống đại dịch Covid-19, nhưng về lâu dài đáp ứng nhu cầu hợp tác giữa các nước cùng quan điểm (like-minded) và lợi ích chung (common interests), để đảm bảo an ninh hàng hải (tuần tra chung và tập trận). Trong khi các nước khu vực thận trọng trước việc thay đổi chính quyền ở Washington có thể tác động đến kế hoạch triển khai Hạm đội 1, Trung Quốc đã thành công trong việc thúc ép các nước khu vực ký RCEP. (Blinken’s call: opportunities abound to revitalise US engagement in the Indo-Pacific, Yan Bennet and John Garrick, ASPI, December 16, 2020).
N.Q.D.